关键岗位是党和政府为民服务形象的重要窗口，也是容易滋生消极腐败问题的重要部位。从3月中旬起，县行政效能投诉中心组织人员对全县经济社会管理权力相对比较集中，且直接面向基层和与人民群众生产生活许可事项办理相关的县级18个部门43个重要岗位或重要科室（最后确定对33个部门的72个关键岗位实行重点监督、绩效考评）开展了摸排和调研，通过实地调查、上门走访、座谈等方式，听取和征求群众、部门机关干部对解决当前县级部门关键岗位的权力运行中存在问题的意见及建议，现提出如下分析与思考。

一、当前关键岗位权力运行存在的主要问题

从调研的情况来看，我县部门关键岗位权力运行中主要存在6个问题：

1、法律法规政策规定本身不科学、不规范。一是自由裁量权限过大。一些部门处罚自由裁量事项较多，自由裁量权限幅度较大，又缺乏统一规范的裁量标准。如城建部门对群众违章建筑原先只对超出面积给予处罚，现在对超出面积则按总面积给予处罚，处罚额度大，倘若A群众建2间房五层超5㎡，B群众建1间房五层超15㎡，按现在处罚计算结果是A群众被处罚金额比B群众多，这种裁量权限过大，群众对此政策不理解，认为执法不公。二是法定处罚金额过高实际执行难。一些部门在执法过程中，因法定处罚额度高，与实际执行存在差距，导致处罚难执行。如县公管所在对五菱车非法营运进行扣车处罚时，按省交通厅公路稽征局规定要处以1-3万元罚款，而车主买一辆半成新的五菱车只需1-3万元，即使现在根据省里要求按车价采取折中0.5-1.5万元不等进行处罚，处罚额度仍较大，造成车主弃车逃避处罚，以致罚款不能到位。三是法定时限长，导致行政效能不高。一些行政机关对违法案件处理或办理事项时，因裁量手续繁、环节多导致办理时限长，少则1个月，多则2个月。如县招投标中心在政府采购时，按招投标法规定广告时限要20天，加上各单位招标项目不一致，以致将各单位招标项目统一并达到数量后再招标，使时间拖长、效率不高。四是按时办结时限不科学，有缩减空间。县为民中心去年共受理各类事项225661件，日均受理、办结850件，即办率为76.9%，承诺件按期办结率100%。一些部门窗口对其管理服务项目虽在按规定时限内办结，但一些事项办结时限仍较长。如群众在办理房产时，按规定需7个工作日，为尽快办理通过社会关系托人情、找关系在3-5个工作日内就办结了，这说明限时办结事项有缩短时限的空间。

2、执行法律法规政策不规范。一是受理不规范。一些部门执行一次性书面告知制度执行不到位。如一些群众在办理时，由于材料不够或办理条件不具备，部门窗口接办人员因解释不到位或告知不彻底，只是口头告知群众其材料不够、办理条件不具备或其他理由予以回绝，没有出具书面告知单，使群众办事来回多跑。二是部门间配合不够。由于部门间职能交叉，部门间或部门科室间对审批项目配合不够紧密，存在相互推诿、推卸责任现象，办理对象在办理事项审批需多个部门审批盖章，导致办理时限长、难度大。同时，由于部门间职能不一致，对一些事项执法处理需多部门紧密沟通配合。如县环保局对污染较严重的企业进行处罚时，因无权关闭并吊销企业营业执照，需工商、质检等部门配合，才能对污染企业进行有效处理。三是工作质量不高。一些部门不结合玉环实际，导致工作质量不高。如在建设新农村中，一些部门在村庄规划上做了大量工作，由于没有考虑群众经济及其他实际，使得农村群众建房难依然存在。四是做人情事办人情案时有发生。一些职能部门和个别工作人员依法行政意识淡薄，在处理利益关系上，把行政管理权当成特权，片面强调照顾个人利益，做人情事，办人情案。

3、政策宣传不到位，监督乏力。一是目前政策法规太多，部门宣传政策少或宣传不及时，使得群众对办理事项不了解。二是各级涉企扶持、涉农补助优惠、困难补助、支持农村等政策执行透明度不高，缺乏有力监督。以村级财务问题为例，从2008年全县纪检监察信访件来看，反映村级财务问题占70%，反映村干部为村级建设拨款跑部门，存在请客吃喝及年底拜年送礼现象。

4、人员业务素质有待提高。一是业务不精通。一些部门对窗口建设重视不够、过问不多，窗口事多、配备人少，服务疲于应付；有的部门对窗口人员配备随意性大，人员不稳定，变动频繁；有的部门在选派人员时，不按要求选派骨干人员，而是将一些素质不高、业务不精的人员或是单位“闲人”、编外人员派驻中心，甚至从其所属的事业单位抽调人员或聘用的临时工调配至窗口“应差”，滥竽充数，使服务能力受制约。如在为民中心的113人中临时工有46人，占40.7%。由于人员素质参差不齐，业务不精，极少数部门在中心设立的窗口成为“聋子的耳朵”，不仅不能给办事者提供良好、方便的服务，甚至出现因能力弱、态度横、素质差，给办事者徒添“窝气”。二是主观上不努力，工作主动性不够。一些部门工作人员工作不够踏实，说的多、干得少，工作缺乏主动性和创造性，以致工作效率不高和效果不佳。三是服务意识不强。在服务态度上，个别人员由于业务不够精通，服务承诺不兑现，自律意识较差，“首问责任制”、“一次性告知制”等执行不尽人意，出现语言不够规范、措词不够明确的现象，造成群众的误解与不满。少数部门的工作人员服务意识不强，服务水平不高，面向服务对象时未做好宣传解释，因而出现服务对象误解的现象发生；出现离岗、串岗、缺岗现象或上班时间上网打游戏、看股市等违反“四条禁令”行为。

5、为民中心办事窗口建设不尽人意。县为民中心率先在全省全市建立，这几年随着周边县市重视建设，我们已经落在别人后头。一是部门放权不到位。一些部门因领导主观上不愿放权或因窗口人员素质跟不上，个别项目踏勘、审核仍要拿到部门内部处室审批、签订盖章，形成了窗口与部门“两张皮”现象，导致一些审批项目许可环节“体外循环”，使应进中心的项目游离在外，缺失有效监管，服务功能受制约。如我县公安的“出入境管理”、“消防设计图纸审核”和“消防竣工验收”等项目还未进入中心。二是办理环节不集中。一些部门办理事项仍在部门科室，中心窗口只是起到简单的受理、收费工作，成为部门的“收发室”，“首问负责制”等制度成了“纸上谈谈、墙上挂挂”的虚拟内容，群众办事或审批许可环节仍要跑部门。三是部门职能归并不到位。去年，县政府对41个部门具有行政审批事项689项目（其中行政许可事项359项，许可工作类136项，非行政许可194项）进行全面清理，确定保留的行政许可事项，出台《关于县级行政机关内设机构行政许可职能归并的实施意见》，要求各部门采取撤一建一、并一设一、挂牌等形式对内部科室进行整合，确定了26个部门进驻为民中心集中办理。但一些部门行政审批中仍出现的审批事项明进暗不进、两头受理、两头审批等一些问题，部门内部项目整合上力度不一，项目进驻不完整，有的还是原样，名义上一个行政审批科进驻了为民中心，实质上审批事项并未归并，甚至是办件量较大的、涉及面较广的、影响较大的项目仍然是未能进驻中心。如国土部门资源交易未按要求进驻县招投标中心，产权交易和公共资源交易目前仍未明确授权进招投标中心，仍有在场外作业现象。

6、中介代理机构服务不规范。一是少数中介代理机构与行政机关在一起办公。如县国土评估中介机构在国土局内办公，国土评估中介机构在各乡镇的下属办事机构也与乡镇国土所一起办公，导致群众办理事项分不清是中介机构还是国土办理机构，一定程度上诱导群众自愿代理，即使代理费交了又出现投诉。二是行政机关与中介代理机构还存在藕断丝连关系。如国土、建设、工商、司法等部门科室在群众办理业务或审批项目评估时，总是有意无意地推荐介绍给中介代理机构。三是中介代理机构有垄断现象。目前我县办理事项涉及财税、建设、国土、工商等中介代理机构不多，中介代理机构收费高，群众无选择余地。甚至存在中介代理机构之间相互商榷，在业务上各分一杯羹的潜规则。如我县房产、物价部门都有房产评估资质，但在业务上各分一块，互不侵犯，凡涉及司法机关裁定的房产由物价部门进行评估，其他房产由房产部门评估机构进行评估，形成画地为牢、缺少竞争的局面，损害了群众的切身利益。

二、规范关键岗位权力运行的对策及建议

针对以上存在问题，课题组建议只要努力做好“三公开”（即政策公开、程序公开和办事结果公开），认真执行有效监督，确保部门关键岗位权力规范运行。主要做好4方面工作：

1、加强宣传教育培训，做到政策公开。一是创新载体扩大宣传。创新有效载体，把项目审批与加强宣传结合起来，通过各种新闻媒体、各种会议等形式加大对项目审批政策的宣传力度，积极营造推进依法行政工作的良好氛围。走近农村、群众、企业加强有关项目审批的宣传，面对面地宣传有关政策，将优惠政策送到位，帮助企业在新上项目时进一步掌握国家产业政策，少走弯路，对不能审批的项目，要耐心解释。通过设摊咨询、发放宣传单、举办企业交流会等形式开展阵地性宣传，重点宣传各种项目审批管理方面知识。二是开展业务培训教育。要结合当前玉环经济社会发展的特点及规律，将加强岗位执法业务培训纳入“大培训大教育”格局中，探索建立培训的长效机制，改变过去传统的“填鸭式”的培训转向针对性的疑难窗口业务操作的实务上，积极开展在岗业务学习培训，加强现代信息技术的培训，重点加强对计算机操作、多媒体技术和网络方面的专业培训，实施窗口业务与现代信息技术的有机嫁接，提高办理效率。同时，要加强岗位人员的政治理论学习、廉政教育，采取“走出去、请进来”方式，学习好的经验和做法，进一步提高关键岗位干部队伍的执政为民、廉洁自律的能力。

2、规范权力运作流程，做到程序公开。如何规范县级部门关键岗位权力运行，建议对各部门关键岗位（科室、单位）的行政职权进行“八个清理”：即清理规范性文件和制度、行政许可事项、非行政许可审批项目、行政处罚事项、行政征收事项、行政强制事项、办事流程、部门职能职责。同时，要抓好五个环节工作：列出权力清单→绘制权力运行流程图→公示权力运行清单→查找廉政风险点→健全风险控制机制。一是列出每项职权“权力清单”。各个部门关键岗位（窗口）要一一写明办理依据、征收依据和标准、办理机构及地点、责任科室和责任人、办理时限、联系和监督电话、办事流程等，给百姓提供了一份监督行政执法的“对照单”。二是绘制权力运行流程图。要运用结构化程序设计方法，以“内容合法、程序规范、形式简明、操作方便”为标准绘制权力运行流程图。每个环节明确谁来办、怎么办、什么时间办结（参照附件）。对执法应达到什么标准，如果没有达到或是不依法执法，该承担怎样的责任，做到责任到岗、责任到人，使得群众办事对每个执法主体、执法人员依据“清单”对执法责任、权限、执法流程等都清清楚楚。若一旦发现执法人员越权、乱收费、乱开罚单了，群众只要一查“清单”就可以理直气壮地投诉举报，执法人员将受到相应处罚。三是公示权力运行清单。为确保部门关键岗位（窗口）权力行使正确、科学、公正、公平，让一些与民生息息相关部门关键岗位的权力在阳光下运行，通过新闻媒体或各部门网站上“亮”出权力清单，接受社会各界监督。四是查找廉政风险点。为加强“权力清单”监督，要对权力运行各个环节的事前预防、事中监控、事后处置进行有效监督，对每一个权力岗位、每一项职权行使环节进行查找，哪些是容易产生腐败的风险点，预防这些环节的“不作为、慢作为、乱作为”，实现让权力运行到哪里，风险防范就跟进到哪里。五是健全风险控制机制。通过信息监测、定期自查和互查等多种手段，对部门关键岗位的党员干部行为、制度机制落实、权力运行过程进行动态监控，及时发现苗头性、倾向性问题；通过警示提醒、诫勉纠错和责令整改等手段，对前期预防不到位的部门和个人进行督导和处置，及时纠正偏差，避免廉政风险演化为腐败行为。

3、规范自由裁量权限，做到办事结果公开。针对关键岗位执法中存在轻错重罚、重错轻罚、执法随意等问题，要在岗位执法机关中开展规范行政处罚自由裁量权工作，通过全面清理行政处罚依据、细化自由裁量标准、规范行使自由裁量权限程序等，依法合理压缩执法机关及其执法人员的权力弹性空间，防止行政处罚自由裁量权的滥用。对于压缩权力寻租的空间，铲除滋生腐败的土壤，净化党风政风。一是细化类型、量化额度，明确自由裁量标准。要本着过罚相当、处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，进行量化细化，使量化标准有依据。如县海洋与渔业局针对《渔业法》第38条规定“没收渔获物和违法所得，并处5万元以下处罚，并可以没收渔具”这一款进行了细化，实行《渔业行政处罚自由裁量格式化制度》，对属于“流动张网、定置张网的渔船”和“拖网、拖虾、帆式张网的渔船”细化了渔业行政处罚标准，使得执行可操作性，缩小自由裁量空间。二是公正调查、规范取证，降低自由裁量弹性。要依据执法人员现场调查笔录、照片等间接材料予以说明，最大限度地消除人为因素给自由裁量带来不确定性，规范部门关键岗位执法人员的取证行为。同时，注重加强对执法人员的思想素质和业务能力的培训，结合考核比武等形式，不断提高执法水平，力求调查取证客观、公正、严谨和规范，减少行政执法的随意性，从源头上降低自由裁量的弹性。三是实地走访、集中审议，确保自由裁量公平。对每起案件的基本案情、违法事实、调查程序、处罚理由、处罚依据、处罚种类及量罚幅度逐项讨论、具体说明并记录在案，做到事实不清的不定案，程序缺失的不结案，对自由裁量权形成有效制衡，避免因“个人意志”、“感情用事”等因素造成滥用自由裁量权情况发生，从而保障每起案件都能在阳光下审议并最终作出决定。

4、运用多种有效措施，加强专业监督。从以上存在问题的分析可见，一靠体制改革不断深化，二靠监督。由于办事对象对国家政策不了解，对罚款是否合理不了解，这就需要加强有效监督。从调研情况来看，如何进一步对部门关键岗位权力运行的科学监督，要从以下3方面进行监督。一是实行整个过程监控。在编制权力运行流程图基础上，要运用过程控制方法对部门关键岗位的权力行使进行规范和监督，在每个环节上规定“谁来办”、“如何办”、“什么时间办结”，防止工作人员“不作为”或“乱作为”。如在为民中心搬迁新大楼时，在线安装行政监察“电子眼”，实时收集、分析、反馈行政审批项目网上办理情况，临近办结时限时系统会自动亮“黄灯”，提醒项目经办人及时办理，超过办结时限时系统亮“红灯”，自动记录经办人工作失误。二是加强外部有效监督。重视人大及政协的民主监督、司法监督、社会监督，畅通群众实施监督的渠道，主动接受社会评议，建立舆情信息处理机制，完善群众举报违法行为制度，认真调查核实群众检举、新闻媒体反映的问题，依法做出处理。三是加大专项监察力度。要加大行政执法监察力度，进一步复议监督，充分发挥行政复议制度化解行政争议、维护社会稳定和监督纠错功能；并有重点开展专项检查，加强对县级部门关键岗位权力运行进行重点监督、绩效考评，对督查发现的问题，加大对主管部门及职能部门的责任追究力度，严肃追究一批行政不作为、乱作为责任人员，并选择典型案例通报和向社会公开曝光。

三、对县级部门关键岗位权力运行实行重点监督、绩效考评的思考

2008年开始，台州市纪委开始对市级有关部门关键岗位实行重点监督、绩效考评，已经取得了较为明显的成效。我县如何实施对县级部门关键岗位权力运行进行重点监督、绩效考评，应主要做好以下三方面工作：

1、健全领导机构，抓好监督考评。县里要整合各方资源，形成推进监督考评工作的合力，加强监督考评工作的领导，要专门建立县级部门关键岗位的权力运行监督考评领导小组，下设办公室，抽调有关人员组成监督考评小组，负责开展监督考评工作。领导小组定期听取监督考评工作进展情况汇报，及时研究解决影响监督考评工作开展的重大问题，全力支持监督考评小组开展工作。办公室要当好参谋助手，加强调查研究，加强对监督考评工作进展情况的综合分析，加强组织协调，积极协助监督考评领导小组研究、部署、落实监督考评各项工作。被列为县监督考评领导小组成员单位的有关部门“一把手”，要统一思想认识，全力支持本部门的关键岗位参与监督考评工作，认真履行“一岗双责”，实行“问责制”，切实加强对部门关键岗位的教育、监督和内部管理，自觉接受监督，改进作风、改善服务，提高工作的群众满意度，绝不能因为县里有了重点监督、绩效考评制度，而放松了对本部门关键岗位的监管。

2、突出主要内容，严格监督考评。要结合部门实际，从服务态度、办事效率、依法履职、政令畅通、规章制度、协作精神、廉洁自律和各界满意度等8个方面对县级部门关键岗位的权力运行进行重点监督、绩效考评，制订监督考评办法，增强可操作性。一是实行分组“一对一”监督考评。根据各部门关键岗位实际，把被监督考评对象划分成若干组。同时，由县监督考评领导小组办公室将社会各界组成的考评人员编成相同组数，建立数据库进行随机抽取，实行“一对一”监督考评，做到每年一轮换。二是实行监督考评公示。根据监督考评得分情况，做到每半年一汇总一公示，由县监督考评领导小组办公室根据各关键岗位（科室、单位）的得分高低进行排序，在一定范围（新闻媒体）内公布。上半年度的监督考评期限为：上年的12月至当年5月，下半年度的监督考评期限为：当年6月至11月。上、下半年两次得分平均后作为其年度的监督考评得分。三是实行动静态考评。动态考评，就是每个监督考评小组对各自负责的被监督考评对象做到每半年进行1次实地工作督查、1次的明查暗访、1次的听取其服务对象或其他有关代表意见和建议（或开展评议活动）、1一次工作测评。同时，由县监督考评领导小组办公室专门设立固定投诉电话，在网上设立投诉信箱，对收集的各种反映和投诉，及时进行实地调查。静态考评，就是在上半年的6月份和下半年的12月份，由被监督考评对象对照监督考评办法进行自查、自评、自行打分。各监督考评小组通过听汇报、查资料、个别走访、实地核实以及平时在动态考评中掌握的各方面情况等，进行综合打分并汇总。四是实行监督考评内容量化。实行计分制，根据其工作优劣情况，进行加减分，并坚持从严考核。

3、重视结果运用，增强考核刚性。为防止出现“制度稻草人”现象，使这一制度更具有生命力、威慑力，其结果运用十分关键。着重体现在“五个挂钩”上。一是与县对部门工作目标责任考核挂钩。凡年度关键岗位（重要科室、单位）监督、考评得分在前六位或倒数六位的，所 在县级部门在年度县委县政府对其目标责任考核中党风廉政建设方面分别给予加减分。二是与评选人民满意机关挂钩。凡年度一个或一个以上的关键岗位监督考评得分实行末位淘汰制，取消其所在部门年度评选人民满意机关资格。三是与评选县级优秀科（股）长挂钩。凡年度关键岗位监督考评得分在前六位的关键岗位（科室、单位），其所在部门要将科室（单位）主要负责人作为县优秀科（股）长人选上报（不占县分配给部门名额）。四是与年度各种先进评比和干部提拔任用挂钩。凡年度关键岗位监督考评得分在前六位的关键岗位（科室、单位），县里予以表彰，并将其科室（单位）主要负责人作为部门先进候选人，作为部门要将其作为评先、提拔任用的重要参考。五是与其他处罚挂钩。凡半年度监督、考评得分在后三位的，县监督考评领导小组办公室将给予黄牌警告，向该科室（单位）和其所在部门发出整改督查通知书。凡半年度监督考评得分连续两次在后三位的，县监督考评领导小组办公室将向其所在部门党组（党委）书面提出对该科室（单位）主要负责人调离岗位的建议。凡半年度监督考评得分连续两次在最后一位的，县监督考评办公室将向其所在部门党组（党委）书面提出对该科室（单位）主要负责人免职、降职的建议；要对该科室（单位）副职发出效能告诫书，并找部门分管领导进行诫勉谈话，追究其相应责任。